相互协商程序：纳税人满意不满意？

相互协商程序是当今国际社会处理解决跨国税收争议、提高税收确定性的主要方式，但一些纳税人的商业模式与国际税收规则存在冲突，所以对相互协商程序的满意度并不高，需要对争议解决方式进一步探索。
经济合作与发展组织（OECD）最近发布报告显示，近年来，启动相互协商程序（MAP）处理解决跨国涉税争议的纳税人越来越多，国际社会对MAP的信任度也越来越高。报告同时指出，仍有许多国家的税务机关对MAP所涉及的税收规则存有异议，各国启动MAP处理解决跨国涉税争议的程度也参差不齐。
绝大多数包容性框架成员已启动MAP
MAP是税基侵蚀和利润转移（BEPS）第14项行动计划的最低标准，即要求各国税务机关按照一定的标准，及时处理启动MAP的跨国涉税争议案件，以提高结案效率，消除重复征税。
当纳税人认为缔约国一方或双方所采取的措施，将导致对其不符合税收协定规定的征税时，可先不考虑各缔约国国内法规定的救济措施，把案件直接提交给任何一方缔约国主管税务机关申请启动MAP。但纳税人必须在收到其认为不符合税收协定规定的征税措施第一次通知之日起3年内提出申请，当接收案件的税务机关认为纳税人提出的异议合理，且不能自行单边解决时，积极与争议所涉的对方缔约国主管税务机关进行相互协商，以避免不符合协定规定的征税措施。达成协议的时间不受缔约国国内法限制。目前，绝大部分包容性框架下的成员均已启动MAP，其中有20个国家同意在MAP失败后，启动国际仲裁。
转让定价争议是MAP处理解决的焦点问题
在2019年国际财政协会大会上，宝洁公司全球税务副总裁蒂姆·麦克唐纳称：“启动MAP处理的跨国税收争议案件有超过一半的是分销商转让定价案件。”当提及美国有大约70%的转让定价案件的纳税人接受税收调整，即补税时，蒂姆·麦克唐纳认为，这是一个“令人担忧的趋势”，需要探索更好的争议解决机制。
据该报告统计，转让定价争议是MAP处理解决的焦点问题，所以MAP是解决转让定价争议双重征税的最主要方式。自2017年以来，启动MAP处理的转让定价案件数量同比增加了20%，其他税收争议案件数量同比增加了10%以上。
MAP和预约定价安排是提高税收确定性主要工具
根据该报告，涉税争议解决和税收确定性问题仍是当前纳税人、税务机关和政策制定者最为关心的问题，直接影响着全球营商环境。壳牌集团税务和公司架构部执行副总裁艾伦·麦克莱恩表示，如果没有税收确定性，企业投资将大大减少。
为满足税企双方对提高税收确定性的强烈需求，OECD国际合作与税收管理负责人阿肯姆·普洛斯认为，应起草更简单、更清晰的规则，用来管理提高税收确定性的相关争议解决方式，如预约定价安排（APA）、国际合规保障计划（ICAP）等，其中ICAP是一个自愿性行动计划，旨在通过国别报告和其他相关信息，加强税务机关和跨国公司之间的合作，鼓励跨国公司提高税收透明度，以提高税收确定性。“全球关于税收争议的预防和解决方式可谓五花八门，我们需要整体地看待，而不是个别地比较和评论孰优孰劣。”普洛斯补充说。
该报告还显示，除MAP之外，APA是使用最多的跨国税收争议解决方式。目前有53个参与税收征管论坛（FTA）的司法管辖区采用了MAP，其中45个司法管辖区同时将APA作为提高税收确定性的工具。“我们一直寻求税收确定性，这一点在APA上找到了，APA对我们公司而言效果非常不错，在公司内部，我们投入大量精力以确保业务模式在全球范围内的一致性。”某瑞士跨国消费品公司税务负责人表示。
启动MAP处理解决涉税争议“喜忧参半”
OECD此次发布的报告数据涵盖了自2016年起3年来全世界所有的启动MAP处理解决的跨国涉税争议案件。主要评价指标包括结案时间、库存减少量、工作量管理和国际合作这四项。在结案时间方面，加拿大、丹麦和英国是转让定价案件结案最快的3个国家；英国、荷兰和卢森堡是其他案件结案最快的国家。在库存减少方面，案件总量超过100件的国家中，中国、加拿大和比利时的案件库存量减少较快。在工作量管理方面，卢森堡、荷兰和比利时在个案管理方面得分最高。在国际合作方面，美国加拿大、法国美国、英国法国之间的合作较为密切。
从MAP结案结果看，55%的案件是根据国际条约或在条约外达成消除双重征税的协议，17%的纳税人得到缔约国税务机关的单方面救济，但也有13%的纳税人没那么幸运，有的是没有机会启动MAP，有的虽然启动，但最终没能达成协议。
尽管MAP在国际税收争议的处理解决中占有重要地位，特别是转让定价争议，启动MAP的跨国税收争议案件的数量也呈上升趋势，但根据OECD在9月开展的一次调查统计，纳税人和相关部门对MAP的满意度并不高，纳税人的打分只有2.3分（满分10分），其他有关部门的打分只有5分（满分10分）。笔者认为，这一方面说明各国正努力运用各种争议解决方式去消除税收不确定性，另一方面由于纳税人商业模式各不相同，有的与国际税收规则存在一定冲突，因此如何选择最适合自身商业模式的争议解决方式还需要进一步探索。
（作者系国家税务总局杭州市税务局干部，现派驻OECD）

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