热炒的“最严发票令、发票开具新规”真的是新规吗

近日，国家税务总局以2017年第16号公告就将增值税发票开具有关问题予以了明确，其目的是进一步加强增值税发票管理，保障全面推开营业税改征增值税试点工作顺利实施，保护纳税人合法权益，营造健康公平的税收环境。
相关政策——国家税务总局公告2017年第16号 国家税务总局关于增值税发票开具有关问题的公告
该16号公告的主要内容及相关发布背景有二：
一是，自2017年7月1日起，购买方为公司、非公司制企业法人、企业分支机构、个人独资企业、合伙企业和其他企业的，索取增值税普通发票时，应向销售方提供纳税人识别号或统一社会信用代码；销售方为其开具增值税普通发票时，应在“购买方纳税人识别号”栏填写购买方的纳税人识别号或统一社会信用代码。不符合规定的发票，不得作为税收凭证用于办理计税、退税、抵免等涉税业务。
二是，本公告再次明确，销售方开具增值税发票时，发票内容应按照实际销售情况如实开具，不得根据购买方要求填开与实际交易不符的内容。销售方开具发票时，通过销售平台系统与增值税发票税控系统后台对接，导入相关信息开票的，系统导入的开票数据内容应与实际交易相符，如不相符应及时修改完善销售平台系统。
在公告发布后，网络上即以“最严发票令”“最新发票开具规定”等来解读，好似总局这次是出台的新规定似的。让人觉得好像以前就可以不按这些规定做，甚至得出“现在的发票目前仍然可以维持现状，再等一个月后的7月1日起才需要这样”，更有甚至将“发票内容应按照实际销售情况如实开具”的规定，歪解成“餐饮业如果按规定如实开具发票，就意味要吧一顿饭的明细需要开出来：几碗米饭，几两猪肉，几棵白菜……从而得出对于服务业如实开出发票明细的意义不大、太麻烦”的结论。
真是这样吗？16号公告的内容真的是新设立的规定吗？笔者认为并非如此。
首先，从公告的体例及性质，可以知道，作为总局制定的税收规范性文件，是不能超越法定权限，违反法律、法规、规章的规定，违法、违规减损税务行政相对人的合法权利和利益，或者违法、违规增加税务行政相对人的义务的，也就是所制定的税收规范性文件必须具有法定依据，即有相应的法律、法规、规章作为制定该规范性文件的依据。
接下来，看看相关规定。作为行政法规的《发票管理办法》（国务院第587号令公布）第二十一条规定：不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收。
第二十二条明确规定：“开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。
“任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：
“（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；
“（二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；
“（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。”
作为行政规章的《发票管理办法实施细则》（国家税务总局第25号令公布、第37号令重新公布）在前述法条规定的基础上，以第二十八条更是作出明细规定：单位和个人在开具发票时，必须做到按照号码顺序填开，填写项目齐全，内容真实，字迹清楚，全部联次一次打印，内容完全一致，并在发票联和抵扣联加盖发票专用章。
另，《中华人民共和国发票管理办法》第二十条规定：所有单位和从事生产、经营活动的个人在购买商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项，应当向收款方取得发票。取得发票时，不得要求变更品名和金额。
再者，国家税务总局《增值税发票开具指南》中就增值税普通发票的开具问题明确：个人消费者购买货物、劳务、服务、无形资产或不动产，索取增值税普通发票时，不需要向销售方提供纳税人识别号、地址电话、开户行及账号信息，也不需要提供相关证件或其他证明材料。这也从另一个角度说明，企业购买货物、劳务、服务、无形资产或不动产，索取增值税普通发票时，销售方应当填写纳税人识别号等项目。
可见，开具发票时“按照规定的栏目且填写项目齐全，内容真实的如实开具发票”是已有行政法规及税收规章所规定的必须的要求。可以说16号公告与《发票管理办法》是一脉相承的。
而“购买方纳税人识别号”栏次本身就是增值税专用发票和增值税普通发票固有的栏次，既然早就规定应当“填写项目齐全”，就很自然的包括应当在“购买方纳税人识别号”栏填写购买方的纳税人识别号或统一社会信用代码（个人消费者除外），所以16号公告的这项内容，并非新规定，只是重申而已。
当然，对于“不符合规定的发票，不得作为税收凭证用于办理计税、退税、抵免等涉税业务”的规定，也许有人非要理解成是“新规定”，而笔者更愿意理解为是《发票管理办法》第二十一条关于“不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收”这一规定的深化和细化。
再说关于“销售方开具增值税发票时，发票内容应按照实际销售情况如实开具，不得根据购买方要求填开与实际交易不符的内容”的问题，《中华人民共和国发票管理办法》的第二十条、二十二条以及《实施细则》第二十八条，多次明确规定填开发票必须“内容真实”、“一次性如实开具”，取得发票时“不得要求变更品名和金额”。而且还明确规定“为他人、让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票”是违法性质非常严重的虚开发票行为。可以说，如实开具发票是基本规范，而不如实开具发票，后果很严重。因此，要求按销售项目如实开具发票，也绝非新规定，同样只是重申而已。
那为何要这样重申呢？主要是，根据规定，销售方开具发票时，应如实开具与实际经营业务相符的发票。购买方取得发票时，不得要求变更品名和金额。但是目前发现部分销售方允许购买方可通过其销售平台，自行选择需要开具发票的商品服务名称等内容，并按照购买方的要求开具与实际经营业务不符的发票。所以，税务总局本次以公告的形式对此问题予以专项明示，或者说是发出严重警示。
综上，把关于“应在购买方纳税人识别号栏填写购买方的纳税人识别号或统一社会信用代码”，尤其是“销售方开具增值税发票时，发票内容应按照实际销售情况如实开具，不得根据购买方要求填开与实际交易不符的内容”的规定，冠以“最严发票令”、“最新发票开具规定”难免有误导之嫌，特别是还解读成“现在（6月份）还可以暂时维持以往的开票习惯，等到7月1日以后才需要这样开具发票”，更是会让一些纳税人以及财务人员误解为好似“还有最后一个月时间的疯狂”可以演绎。
其实，可以设想一下，即使没有这个16号公告，难道在开具发票时，“根据购买方要求填开与实际交易不符的内容”，以及对购买方为企业的“未在购买方纳税人识别号栏填写购买方的纳税人识别号或统一社会信用代码”等行为，就符合发票管理规定吗？税务机关就不能依据《发票管理办法》第三十七条、第三十五条的规定，对“虚开发票的行为（包括为他人开具和让他人为自己开具）”、“未按照规定的栏目开具发票的行为”进行处罚吗？ 显然不是！
作为纳税人，作为财务人员，应当清楚的知道，不管是开具发票还是接受销售方开具的发票，也不管是增值税专用发票还是普通发票，都应当按规定开具发票，取得按规定开具的发票，包括发票的项目填写齐全；客户、品名和金额等内容真实、与实际经营业务（交易）情况相符，这些既是行政法规的要求，也是基本的商事常识。依法经营、合规开具和取得发票、依法纳税，是规避税务风险的不二法门。

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